中国食品安全风险治理体系与治理能力建设状况研究报告
　　
　　江南大学食品安全风险治理研究院、国家社科重大招标课题《食品安全风险社会共治研究》与教育部《中国食品安全发展报告》课题组联合发布
　　
　　2013年3月，中央实施了新一轮的食品药品监管体制改革。这是党的十八大后实施的具有全局意义的第一个重大改革。2013年11月召开的党的十八届三中全会提出了全面深化改革，推进国家治理体系和治理能力现代化的总体要求，并提出了食品安全等方面体制机制改革任务。2014年10月召开的党的十八届四中全会提出了加强公共安全立法、推进公共安全法治化的要求。2015年10月召开的党的十八届五中全会在新中国的历史上第一次鲜明地做出了建设“健康中国”、实施“食品安全战略”的重大决策，将建设“健康中国”与实施“食品安全战略”融为一体，实现了“食品安全战略”和“健康中国”建设在保障人民群众饮食用药安全上的高度统一。2015年10月1日，被称为“史上最严”的《中华人民共和国食品安全法》（以下简称新的《食品安全法》）正式实施，确立了食品安全风险“社会共治”的原则。总之，党的十八大以来的四年间，党和政府对建设食品安全风险治理体系与提升治理能力紧迫性、规律性的认识不断深化，“健康中国”与“食品安全战略”不仅上升为国家战略，而且食品安全风险治理纳入了国家风险治理体系之中，并通过完善法律体系以保障全面贯彻落实。
　　
　　一、治理体系与治理能力状况
　　
　　食品安全风险治理体系是一套系统化的制度体系，包含了治理的目标体系、结构体系、功能体系、运行体系和工具体系，并且各个构成要素相互影响，共同作用。食品安全风险治理能力是治理体系中的各种要素通过融合集成，使要素之间互补匹配，从而使系统的整体功能发生质变而形成，是治理体系运行效能的综合体现。通过坚持不懈的努力，我国食品安全风险治理体系逐步完善，治理能力不断提升。
　　
　　1、食品安全法治体系。2015年10月1日新的《食品安全法》）正式实施。与此相适应，中央和地方层面的配套法规制修订工作相继推进。从国家层面来看，国家食品药品监督管理总局等相关部门出台了《食品生产许可管理办法》、《食品召回管理办法》等12部配套规章和近20项重要配套规范性文件。地方政府则重点围绕食品“三小”（小作坊、小餐饮、小摊贩）监管等出台了地方性法规。截止2016年9月，已有内蒙、陕西、广东、河北、江苏、湖北、青海等省份出台了食品“三小”的地方性法规，但大多数省份尚未能按照新的《食品安全法》的要求按时出台，时序上已经滞后。
　　
　　2、依法惩处食品安全犯罪。以新的《食品安全法》的颁布实施为契机，各级行政机关与司法机关通力合作，通过各种有效途径，依法惩处食品安全的违法犯罪行为。2015年，国家食品药品监督管理总局挂牌督办重大违法案件364件，分别与高检院、公安部联合督办涉嫌犯罪案件13件、266件。各级食品药品监管部门共查处食品安全领域违法案件24.78万件，罚没款金额11.65亿元，责令停产停业9731户，吊销许可证235件，捣毁制假售假窝点779个，移送司法机关1618件。各级人民法院共审结相关案件1.1万件。各级检察机关督促食品药品监管部门移送涉嫌犯罪案件1646件，监督公安机关立案877件。新的《食品安全法》实施以来，全国公安系统侦破食品安全犯罪案件1.5万起，抓获犯罪嫌疑人2.6万余名，公安部先后挂牌督办重大案件270余起。
　　
　　3、政府食品安全监管体制改革。2015年，地方政府食品安全监管体制改革基本结束，但与《国务院关于地方改革完善食品药品监督管理体制的指导意见》提出的“省、市、县三级食品药品监督管理机构改革工作原则上分别于2013年上半年、9月底和年底前完成”的要求相比，不仅时间上严重滞后，而且在一些地方出现了“翻烧饼”式的改革。到2015年底，独立设置食品药品监管部门的地（市）、县（市）分别由2014年底的95%、80%减少到82%、42%。全国前500个食品产业大县单设食品药品监管管理机构的仅为48%。总体来看，统一的食品安全监管体系初步形成，但基层监管力量仍十分薄弱，“人少事多”、“缺枪少炮”的矛盾仍较为突出，出现的“翻烧饼”式的改革可能影响政府食品安全治理能力的提升。
　　
　　4、食品安全标准体系。“十二五”期间，全面完成标准清理整合，初步构建一整套较为完善的食品安全国家标准框架体系。建立完善标准管理制度，清理整合近5000项食品标准，解决长期以来食品标准之间交叉、重复、矛盾等问题；制定公布926项新的食品安全国家标准，涵盖1万余项参数指标，基本覆盖所有食品类别和主要危害因素。但食品安全标准与社会经济发展和人民群众不断增长的健康保障需求仍有一定的差距，食品安全标准数量与指标仍有缺失，相关行业和社会机构有序参与食品安全标准的协作共享机制尚不完善。
　　
　　5、政府食品安全信息公开。新的《食品安全法》以法律的形式进一步确立了食品安全信息公开的法律地位。国家与地方相关监管职能部门按照机构改革后的职能分别在各自的职责范围内正在努力推进食品安全信息的公开，但与社会巨大需求间仍存在较大的差距，食品安全监管信息公开“数量不足、质量不高”、 “重完成时，轻进行时”的状况没有明显改善，信息公开状况越到基层越差。总体而言，政府食品安全信息公开的状况仍有相当的改善空间。
　　
　　6、政府食品安全检验检测体系。截止2015年10月底，全国食品药品监督管理系统内的食品药品（含食品、保健食品、药品、化妆品，医疗器械，下同）检验检测机构共计1054家。其中，国家食品药品监督管理总局直属检验机构1家，省级与副省级行政层级的检验机构共88家，占所有检验检测机构总数的6.74%；地市级行政层级的检验机构361家，县级行政层级的检验机构604家，分别占所有检验检测机构总数的34.25%、57.31%。按地区来看，东部地区共计有368家，中部地区共计有390家，而西部地区共计有296家。从检品量来看，检验机构数量占全国总数的34.9%的东部地区却承担了全国检验任务的60%左右。因此，充分整合省、市、县各级政府部门食品检验检测资源，努力解决地区间的不平衡问题，切实加强市、县基层检验检测能力建设，实现资源共享，防止重复建设的任务十分繁重。
　　
　　7、食品安全风险监测与评估。目前，国家、省级、地市级和县（区）级四层架构形成的立体化监测网络全面建立。全国已设立风险监测点2656个，覆盖所有省、地市和92%的县级行政区域，建成了覆盖全部县级行政区域的食源性疾病监测报告系统，设置主动监测哨点医院3883家。食品安全风险监测品种涉及30大类食品，囊括300余项指标，累积获得1500余万个监测数据，初步建立了国家食品安全风险监测数据库。制定一系列风险评估相关规定和技术指南，开展食物消费量调查、总膳食研究、食品毒理学研究等风险评估基础性工作，累计开展近百项风险评估项目，正在构建食品安全风险评估基础数据库。但食品安全风险监测评估工作与社会经济发展和人民群众不断增长的健康保障需求还有一定差距，尤其是各地监测评估能力发展不均衡，基层监测能力总体较弱，相关行业和社会机构有序参与食品安全监测评估工作的协作共享机制尚不完善。
　　
　　二、市场、社会与公众参与的共治体系建设
　　
　　新的《食品安全法》在总则法治化地明确了食品安全工作实行社会共治。从实际出发，构建政府、市场、社会、公众共同参与的食品安全风险社会共治体系，既是国际经验，更是提升治理能力的必然要求。
　　
　　8、生产经营者自律。新的《食品安全法》强化了食品生产经营者的主体责任。工业和信息化部等部门正在逐步推进食品工业企业诚信体系建设，组织指导5000余家食品工业企业建立并持续运行诚信管理体系，食品生产经营者主体责任意识逐渐增强。但总体而言，食品生产经营者诚信意识、法治意识特别是主体责任意识有待进一步提升。课题组运用大数据挖掘工具的研究表明，2015年由违规使用食品添加剂、生产或经营假冒伪劣产品、使用过期原料或出售过期产品等人为特征因素造成的食品安全事件占事件总数的比例为51.16%。因此。强化建立生产经营者自律机制，需要更为有效的综合举措。
　　
　　9、市场机制作用。现实情景是，由于未能同时从市场供给与需求两个方面构建优质优价食用农产品与食品市场，以致产生了局部市场的低效率均衡，公平有序的市场环境尚未完全形成，未能建立起有效约束与防范生产经营者潜在违法行为的市场机制，有效发挥市场机制在食品安全风险治理中基础性、关键性作用仍然任重而道远。商务部、财政部等自2010年起至2014年分五批在全国范围内选择了53个城市，作为猪肉制品可追溯体系建设的试点城市。然而，据课题组对哈尔滨、济南、无锡、宁波、郑州、长沙、成都等七个试点城市1489个消费者对可追溯猪肉消费偏好的研究显示，由于猪肉质量安全事件在中国频繁发生，以及一系列非常复杂的原因，在所试点的城市中优质的可追溯猪肉的市场需求并不大。
　　
　　10、社会组织协同。新的《食品安全法》明确了食品行业协会、消费者协会等社会组织参与食品安全治理的职责与权利，各级各部门积极探索如何促进食品行业组织等社会组织参与食品安全风险治理的实践。如，国家食药总局建立抽检监测信息通报和行业风险信息收集机制，组织50余家与食品相关的全国性行业协会开展行业自律工作；中国消费者协会动员联合相关协会、经营者和新闻媒体开展了一系列宣传教育活动。但总体而言，目前社会组织普遍存在法律地位不清楚，独立性不强，技术手段有限等问题，参与社会共治的能力较为有限。课题组对中国食品工业协会、中国乳制品工业协会、中国肉类协会、中国保健协会、中国豆类协会等中央层面的食品行业社会组织的调查表明，在接受调查的社会组织中，分别有53.33%、62.67%、92.67%的受访者认为，组织自身的技术能力难以满足履职需要、信息公开程度一般或不足、法定代表人的产生不同程度地受到行政干预，90.97%的社会组织仍然有现职国家公务人员在组织内担任职务的情况。课题组对山东、江苏、安徽和河南等省63个地级市1242个农村村民委员会展开的调查发现，大部分所调查的村民委员会并不具备参与食品安全风险治理的能力，31.08%的村民委员会在食品安全治理方面几乎没有任何作为。
　　
　　11、公众面临食品安全问题时的行为选择。根据课题组于2016年在福建、贵州、河南、湖北、吉林、江苏、江西、山东、四川、陕西等10个省份选取4358个城乡居民的调查数据（以下简称“2016年度调查数据”），如果受到不安全食品侵害，有51.50%的受访者会选择与经营者交涉，16.00%的受访者会向消费者协会投诉，向政府有关部门投诉和向法院控诉所占的比例仅分别为9.21%、3.20%，另有2.80%的受访者选择向媒体反映，而剩下的17.29%的受访者则自认倒霉。相比较而言，公众采取措施维护自身权益的比例在不断提高，但总体能力有待提高。
　　
　　12、公众参与举报的意愿。公民有效参与食品安全治理能够起到弥补政府有关部门以及市场监管的不足、推动社会监督以及影响食品生产经营者自律等重要作用，在社会共治中具有不可替代性。但在现实情景下，公众参与食品安全风险治理的意愿并不高。以举报为例，课题组2016年对2163个城市公众的调查显示，表示从不利用第三方监督举报的受访者占比37.12%，而选择很少利用第三方监督举报的受访者比例为36.06%，表示偶尔利用第三方监督举报的受访者占比17.80%，而经常会利用第三方监督举报的受访者则占比6.15%，表示会非常频繁利用第三方监督举报的受访者仅占比2.87%。
　　
　　13、公众食品安全投诉举报渠道的通畅性。2016年度调查数据显示，认为投诉举报渠道“很不通畅”和“不太畅通”的受访者比例分别是26.15%和22.11%，两者之和为48.26%，认为“一般”的受访者比例为31.78%，而认为投诉举报渠道“比较畅通”和“很畅通”的比例仅为19.97%（分别为14.25%、5.72%）。总体而言，受访者认为现有的食品安全投诉举报渠道不够畅通。虽然公众参与食品安全风险社会共治的基础初步具备，但参与治理的科学性、可行性以及政策效果都有待提高。
　　
　　14、相关主体发布的食品安全信息与公众信任。2016年度调查数据显示，在政府、生产经营企业、媒体、专家学者、消费者保护组织、意见领袖等13类食品安全信息发布主体中，政府和消费者保护组织是公众比较信任的发布主体（分别为17.65%、12.90%），其次是媒体和专家学者（分别为11.78%、11.27%）；而对食品生产经营者、知名人士和意见领袖等发布主体的信任程度则比较低（分别为4.88%、2.62%、2.27%）。因此，在社会共治体系构建中，促进消费者协会等社会组织发挥更大作用，督促食品生产经营者加强责任意识与自律意识，引导食品安全消费的任务十分艰巨。